Opinia prawna w sprawie projektu ustawy o zmianie ustawy kodeks postępowania w sprawach wykroczenia

Przedmiotem niniejszej opinii prawnej, autorstwa adwokat Kingi Dagmary Siadlak oraz adwokata Filipa Tohl jest projekt ustawy – o zmianie ustawy – kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia (druk nr 866) z dnia 8 stycznia 2021 roku autorstwa grupy posłów, na podstawie art. 32 ust. 2 regulaminu Sejmu.

Projekt przewiduje zmiany legislacyjne w zakresie wprowadzenia nowej formy orzeczenia sądowego w postaci nakazu karnego wydawanego przez referendarzy sądowych, jak również zmiany w procedurze ukarania obwinionego mandatem karnym przez funkcjonariuszy policji.

Poniżej zamieszczamy plik do opinii oraz całą treść dokumentu.

POBIERZ .pdf: opinia prawna – druk 866

---

OPINIA PRAWNA
w sprawie projektu ustawy
– o zmianie ustawy – kodeks postępowania w sprawach wykroczenia

I. Przedmiot opinii

Przedmiotem niniejszej opinii prawnej jest projekt ustawy – o zmianie ustawy – kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia (druk nr 866) z dnia 8 stycznia 2021 roku autorstwa grupy posłów, na podstawie art. 32 ust. 2 regulaminu Sejmu.

II. Zakres projektowanych zmian

Przedmiotowy projekt przewiduje zmiany legislacyjne w zakresie wprowadzenia nowej formy orzeczenia sądowego w postaci nakazu karnego wydawanego przez referendarzy sądowych, jak również zmiany w procedurze ukarania obwinionego mandatem karnym przez funkcjonariuszy policji.

W zakresie nakazu karnego projekt wprowadza postanowienia zgodnie z którymi orzeczenie w postaci nakazu karnego może zostać wydane przez referendarza sądowego w sprawach o wykroczenia, w których wystarczające jest wymierzenie nagany albo kary grzywny, Jednocześnie regulacja wyłącza możliwość orzeczenia nakazem karnym środka karnego. W sytuacji braku zgody co do nakazu karnego jest on zaskarżalny sprzeciwem w terminie 7 dni (analogicznie do wyroku nakazowego), natomiast w sytuacji, gdy sprzeciwu nie wniesiono lub go cofnięto nakaz sądowy ustaje się prawomocny.

W przedmiocie zmian dotyczących procedury mandatowej projekt wprowadza zasadnicze novum, zgodnie z którym domniemany sprawca wykroczenia nie ma prawa odmówić przyjęcia mandatu (pkt. 5a projektu). Nowa regulacja przewiduje, że odmowa przyjęcia mandatu (odmowa odbioru mandatu lub niemożność pokwitowania odbioru) równoznaczna jest z jego przyjęciem. Zgodnie bowiem z pkt. 6d projektowanej regulacji w zakresie dodania art. 98 § 8 funkcjonariusz sporządzania na mandacie odpowiednią wzmiankę, wówczas mandat uznaje się za odebrany. W miejsce odmowy przyjęcia mandatu, projekt ustawy zakłada, że ukaranemu przysługiwać będzie odwołanie do sądu w terminie 7 dni od wystawienia mandatu lub jego doręczenia (pkt 8 projektu). Regulacja wprowadza w tym zakresie także swoistą prekluzję dowodową, zobowiązując odwołującego się do wskazania wszelkich mu znanych dowodów na poparcie swoich twierdzeń oraz wskazanie, czy mandat ma zostać zaskarżony co do winy czy co do kary. Po terminie do wniesienia odwołania odwołujący się/ ukarany nie ma prawa wskazywać innych dowodów, chyba że nie były mu one znane w chwili wniesienia odwołania. W kwestiach nieuregulowanych zaskarżenie mandatu karnego odwołuje się do reguł postępowania apelacyjnego oraz przepisów dotyczących apelacji. Co niezmiernie istotne zaskarżenie mandatu nie wstrzymuje jego wykonania, albowiem jak wynika z pkt. 8 projektu w zakresie art. 99a §4 sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego mandatu karnego. Odwołanie to nie jest także objęte zakazem orzekania na niekorzyść. Od wyroku sądowego w przedmiocie odwołania od mandatu przysługuje apelacja, przy czym postępowanie apelacyjne jest także objęte wspomnianą uprzednio prekluzją dowodową.

Uzasadnienie regulacji w przedmiocie wprowadzenia formy „nakazu karnego” sprowadza się do wskazania, iż referendarze sądowi odciążą sędziów od rozpoznania licznych spraw wykroczeniowych, posiadając przy tym kompetencje równe sędziom. W opinii autorów „projektowana zmiana ma na celu usprawnienie postępowania w sprawach oraz odciążenie sędziów sądów powszechnych od obowiązków związanych z rozpoznawaniem spraw o wykroczenia, z zachowaniem konstytucyjnej i konwencyjnej gwarancji prawa do sądu w sprawach o wykroczenia”

W przedmiocie mandatów karnych uzasadnienie wskazuje, że „przeważająca większość spraw o wykroczenia wnoszonych do sądu w związku z odmową przyjęcia mandatu przez sprawcę kończy się wydaniem prawomocnego wyroku skazującego. Poza tym odmowa przyjęcia mandatu przez sprawcę niejednokrotnie ma charakter impulsywny i nieprzemyślany, a w konsekwencji powoduje konieczność podjęcia szeregu czynności związanych z wytoczeniem oskarżenia w sprawie o wykroczenie.”  

Projekt ustawy wprowadza także istotną zmianę w zakresie ustawy o służbie cywilnej.  Regulacja wyłącza stanowisko podsekretarzy stanu w Ministerstwie Sprawiedliwości z definicji wyższego stanowiska w służbie cywilnej. Co istotne wymogami dla pełnienia funkcji wyższego stanowiska w służbie cywilnej są m.in. wyższe wykształcenie, jak również brak uprzedniego skazania prawomocnym wyrokiem orzekającym zakaz zajmowania stanowisk kierowniczych w urzędach organów władzy publicznej lub pełnienia funkcji związanych z dysponowaniem środkami publicznymi. Uzasadnienie projektu wskazuje, że zmiana taka podyktowana jest koniecznością pełnienia nadzoru nad działalnością sądów przez sędziów delegowanych do pracy w Ministerstwie Sprawiedliwości. Budzić przy tym może pewne wątpliwości, iż projektodawca nie zastrzega, iż kategoria osób pełniących funkcje podsekretarza stanu, niezależnie od ich nazewnictwa, będzie musiała spełniać wymogi zastrzeżone dla urzędnika takiej rangi. Stwarza to obawę, iż osobami pełniącymi nadzór nad sądownictwem powszechnym mogą być osoby nie posiadające przygotowania, wykształcenia oraz skazane prawomocnymi wyrokami sądów. Zmiana ta nie będzie jednak zasadniczym przedmiotem naszej opinii.

III. Ocena regulacji

Ocenę regulacji w przedmiocie projektu ustawy należy zasadniczo rozdzielić na dwie odrębne części dotyczące projektowanych zmian w zakresie „nakazów karnych” oraz zmiany w nakładaniu mandatów karnych. Podział ten ma charakter funkcjonalny, mając na uwadze istotność projektowanych zmian dla praw obywatelskich, jak też fakt, iż pierwsza za zmian dotyczy materii stricte procesowej, druga natomiast odnosi się w istocie do materialnego charakteru kary grzywny w formie mandatu.

a) nakazy karne

Propozycję wyrażoną w projekcie, związaną z pomysłem scedowania części czynności na referendarzy sądowych uznać należy za pozornie tylko słuszną i uzasadnioną. Dotychczasowo istniejący tryb postępowania w oparciu o wyroki nakazowe, w wystarczający sposób odciąża sędziów od konieczności rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawach wykroczeniowych. Niewątpliwie jest on także dominującym sposobem zakończenia tychże postępowań. Nie były również do tej pory dostrzegalne postulaty ze strony środowiska sędziowskiego, aby jeszcze bardziej uprościć coś, co do tej pory jest już wystarczająco łatwe. Nie do końca zrozumieć można więc, jaki rzeczywisty cel przyświeca wprowadzeniu dodatkowej regulacji.  Komplikuje ona bowiem powyższy stan, a także uprawnia referendarzy sądowych do wydawania rozstrzygnięć o charakterze merytorycznym (nie tylko formalnym), kształtującym prawa i obowiązki uczestników postępowania, co wywoływać musi z samej zasady pewne wątpliwości natury konstytucyjnej, jak też konwencyjnej, które projektodawca tylko pozornie rozwiewa.

Nadmienić także należy, że w wielu sądach powszechnych brak jest stanowisk referendarskich, stąd też wprowadzenie regulacji zwłaszcza w mniejszych jednostkach, nie przyczyni się do jakichkolwiek zmian, a będzie miało charakter jedynie fasadowy. Czynności, które miałyby być wykonywane przez referendarzy sądowych będą wykonywane przez zawodowych sędziów, co w oczywisty sposób wpłynie na ich obciążenie pracą.

Jako całkowicie nieprawdziwe jawi się uzasadnienie projektu, zgodnie z którym „przerzucenie” części obowiązków na referendarzy spowoduje znaczne odciążenie sadów, zwłaszcza jeśli weźmiemy pod uwagę potencjalne konsekwencje wprowadzenia regulacji związanej ze zmianą postępowania mandatowego. Jeśli bowiem obywatel będzie zmuszony odwołać się od mandatu karnego wprost do sądu powszechnego, zamiast odmawiać jego przyjęcia, w oczywisty sposób przyczyni się to do znacznego obciążenia referatów sądowych. Jeżeli dodamy do tego wnioski ukaranych o wstrzymanie wykonania zaskarżonego mandatu, wówczas będziemy mówić nie tylko o wzroście spraw w aspekcie formalnym, ale przede wszystkim o konieczność ich merytorycznego rozpoznania. Efektem powyższego będzie przedłużenie czasu rozpoznania spraw, jak też konieczność podjęcia dodatkowych czynności zarówno ze strony sądu, jak również pełnomocników stron, ergo także wyższe koszty postępowania. Skutek będzie zatem dokładnie odwrotny od zamierzonego.

Powołane przez projektodawcę, dla uzasadnienia swoich tez, fragmenty wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 lutego 2008 roku w sprawie K 30/07 zostały w tym kontekście potraktowane iście instrumentalnie, albowiem ani sentencja wyroku Trybunału Konstytucyjnego, ani też jego uzasadnienie nie dają możliwości dowolnej interpretacji jego treści na potrzeby zmiany ustawy kodeks w sprawach o wykroczenia. Wszak rozstrzygnięcie TK dotyczy zupełnie innej materii prawnej (tj. zbadania zgodności art. 105 ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 roku – Prawo o ruchy drogowym z art. 2, art. 23 oraz art. 56 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji, w zakresie zwrotu „lub wykroczenie”). Co więcej od momentu orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego minęło kilkanaście lat, podczas których zmienił się zakres regulacji dotyczących referendarzy sądowych oraz trybu ich powoływania, które zależne są obecnie przede wszystkim od Ministra Sprawiedliwości (art. 149 USP i dalsze). Wskazać należy finalnie, iż przywołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego formułuje także tezy całkowicie sprzeczne z zamiarem projektodawcy. W powołanym wyroku Trybunał stwierdził: „Art. 8 kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia, który nakazuje odpowiednie stosowanie określonych przepisów kodeksu postępowania karnego, nie przewiduje stosowania art. 10 k.p.k., wyrażającego zasadę legalizmu ścigania wykroczeń. Organ ścigania, który ujawnił wykroczenie, może (przyp. Autorów) – biorąc pod uwagę okoliczności sprawy – podjąć decyzję o zastosowaniu środków niepenalnych. W myśl art. 41 kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia w stosunku do sprawcy czynu można poprzestać na zastosowaniu pouczenia, zwróceniu uwagi, ostrzeżeniu lub na zastosowaniu innych środków oddziaływania wychowawczego”.  Zatem podczas gdy wyrok zakreśla ramy stosowania środków niepenalnych, projekt kładzie nacisk na nakładanie w drodze mandatu kary grzywny. Mamy zatem niewątpliwie do czynienie z zabiegiem o charakterze czysto represyjnym.

Zmianę ocenić należy zatem jako pozorną oraz nieuzasadnioną, a zatem opiniujemy ją negatywnie

b) zmiana w postępowaniu mandatowym

Wprowadzone regulacje  w zakresie postępowania mandatowego są całkowicie sprzeczne z podstawowymi zasadami demokratycznego państwa prawa. Nie tylko nie znajdują one uzasadnienia proceduralnego, ale rażąco wręcz wkraczają w zakres praw i swobód obywatelskich, jak również najbardziej podstawowe zasady prawa karnego. Projektowaną regulację w pełnym zakresie ocenić należy nie tylko jako błąd, ale rażący przejaw niezrozumienia roli, jaką w społeczeństwach demokratycznych pełnią tak organy porządku publicznego (policja), jak również organy wymiaru sprawiedliwości. Rodzi to także rozterkę na temat roli, jaką mają pełnić organy władzy państwowej wobec społeczeństwa przejawiające się w pytaniu – czy obywatel jest dla Państwa, czy Państwo dla obywatela?

Zgodnie z art. 42 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej każdego uważa się za niewinnego, dopóki jego wina nie zostanie stwierdzona prawomocnym wyrokiem sądu. Zasada domniemania niewinności wyrażona w tej normie konstytucyjnej niezmiennie statuuje zasadę, że obywatel nie ma obowiązku udowadniania swojej niewinności, natomiast do organów ścigania należy zebranie przekonujących dowodów, które świadczą o winie. Naczelną rolą procesu karnego i obowiązkiem oskarżyciela jest bowiem wykazanie winy po stronie oskarżonego, a w tym wypadku obwinionego.

Projektowana regulacja całkowicie odwraca powyższą zasadę. Funkcjonariusz, wedle własnego uznania, może nałożyć na obywatela sankcję karną w postaci grzywny, natomiast na obywatelu spoczywa obowiązek udowodnienia swojej niewinności. Pamiętać należy, że w obecnej formie postępowanie mandatowe, jest częścią postępowania karnego, przy czym wystawienie mandatu traktować należy jako propozycję uznania zarówno winy, jak też kary, z którą obywatel może, ale wcale nie musi się zgadzać. W przypadku odmowy obywatela, właściwy organ ścigania, zobowiązany jest natomiast dostarczyć dowodów przemawiających za jego winą. Jako ironiczne w tym kontekście jawi się przywołanie przez projektodawcę fragmentu wyroku Trybunału Konstytucyjnego (K 30/07 ), w części w której stwierdza, że jego podstawową cechą (postępowania mandatowego – przyp. autora) jest zgoda sprawcy na zastosowanie tego trybu, określana jako przyjęcia mandatu (w obowiązującym stanie prawnym), nosi ono zatem cechy konsensualne. Brak zgody, a także wstąpienie innych negatywnych przesłanek zastosowania tego trybu, powoduje obligatoryjny powrót do zasadniczego postępowania sądowego.  Teza wyrażona przez Trybunał zaprzecza bowiem funkcji, jaką dla projektodawcy ma pełnić postępowanie mandatowe.

Powyższa zmiana nie ma zatem charakteru jedynie porządkowego, czy też proceduralnego, ale całkowicie wywraca istniejący porządek prawny, kształtując po stronie funkcjonariusza policji władcze uprawnienie do sprawowania wymiaru sprawiedliwości. Skoro bowiem ukarany nie może odmówić przyjęcia mandatu, jest zobowiązany go zapłacić. Zwrócić w tym kontekście należy na fakt, iż mandat karny nałożony przez policjanta jest niemal natychmiastowo wykonalny. Projektowana regulacja wskazuje bowiem, że mandat ten należy zrealizować w okresie 7 dni (w wypadku gdy mamy do czynienia z mandatem wydawanym bezpośrednio lub za potwierdzeniem odbioru) oraz 14 dni w wypadku mandatu zaocznego. Samo wniesienie odwołania – nie tamuje jego wymagalności – co oznacza, że policja ma prawo skierować mandat do egzekucji, o ile nie dojdzie do wstrzymania jego wykonalności. W ten sposób organ porządkowy władczo nakłada na obywatela obowiązek o charakterze sankcji karnej, który dopiero następczo może być skontrolowany przez niezależny oraz niezawisły sąd. Czyni to z policjanta swoistego rodzaju sędziego pierwszej instancji – skupiającego w swoich rękach władzę oskarżyciela i sądu. Podkreślić w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 175 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wymiar sprawiedliwości w Rzeczypospolitej Polskiej sprawują Sąd Najwyższy, sądy powszechne, sądy administracyjne oraz sądy wojskowej. Tym samym, zgodnie z powyższą zasadą, tylko sądy są władne jednostronnie orzekać o winie i karze obywatela. Wymiar sprawiedliwości nie może być zatem sprawowany przez organy inne niż sądy, w szczególności organy porządku publicznego.

Na marginesie powyższych rozważań należy zwrócić uwagę na absurd wynikający z niemożności pokwitowania odbioru mandatu karnego. O sytuacji takiej możemy mówić, jeśli ukarany nie może odebrać mandatu, albowiem przykładowo jest nieprzytomny. W zamierzeniu projektodawcy fakt niemożności odbioru mandatu nie ma żadnego znaczenia, albowiem wówczas mandat taki uznaje się za odebrany. Od momentu wzmianki ze strony funkcjonariusza liczy się także 7 dniowy termin na zaskarżenie takowej sankcji.

Kolejną, bulwersującą w tym kontekście, regulacją jest ograniczenie faktu zgłaszania dowodów przez ukaranego tylko do 7 dni od momentu otrzymania mandatu. Wskazać w tym miejscu należy, że prekluzja dowodowa nie funkcjonuje co do zasady w postępowaniach karnych. Regułą naczelną takich postępowań jest bowiem zasada prawdy materialnej, która stanowi wartość nadrzędną nad formalizmem postępowania. Nie przekreśla tego regulacja art. 170 § 1 pkt. 6 KPK w zw. z art. 39 § 2 KPW, wprowadzona zresztą jedną z ostatnich nowelizacji kodeksu postępowania karnego, w myśl której sąd ma prawo oddalić spóźnione wnioski dowodowe. Wskazać bowiem należy, iż zgodnie z art. 170 § 1a w zw. z art. 39 § 2 KPW nie można oddalić wniosku dowodowego, jeżeli okoliczność, która ma być udowodniona ma istotne znaczenie dla ustalenia czy został popełniony czyn zabroniony.  Wprowadzenie regulacji w powyższym kształcie, abstrahując już od oczywistych implikacji gwarancyjnych, w których to obywatel zmuszony jest w krótkim terminie udowadniać swoją niewinność, tworzyłoby w ramach kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia wzajemnie sprzeczne unormowanie, w ramach którego postępowanie mandatowe zawierałoby prekluzję dowodową, natomiast każde inne postępowanie dowodowe prekluzji tej by nie zawierało.

Zastanawiającym jest cel przyświecający projektodawcy, w zakresie wprowadzania ograniczenia przedstawiania przez obwinionego wniosków dowodowych na swoją niewinność. W realiach polskiej rzeczywistości oznacza to w praktyce, że ukarany musiałby udowadniać swoją niewinność, zanim pozna dowody, na podstawie których oskarżyciel uznał go za winnego.

Trudno także oderwać kontekst projektowanych zmian od panującej rzeczywistości społeczno-politycznej oraz istniejących regulacji związanych z ochroną przed skutkami COVID-19. W ostatnim czasie jesteśmy świadkami bezkompromisowej działalności polskiej policji, nakładającej kary w formie mandatów, pomimo braku istnienia stosownej podstawy ustawowej, w sposób dowolny oraz nieprzemyślany oraz narażający zaufanie obywateli do organów władzy państwowej. Uzbrojenie formacji, uzależnionej od bieżącego interesu politycznego, w uprawnienia kształtujące wymiar sprawiedliwości, uznać należy za nieporozumienie.

Zmiana ta musi być oceniona jako jednoznacznie negatywna oraz wymagająca odrzucenia.

AUTORZY

CZŁONKOWIE ZWYCZAJNI

STOWARZYSZENIA ADWOKACKIEGO

DEFENSOR IURIS

ADWOKAT KINGA DAGMARA SIADLAK

ADWOKAT FILIP TOHL