Kto odpowiada za ochronę środowiska w moich: gminie, powiecie, województwie?
Zagadnienia ochrony środowiska należą współcześnie do najistotniejszych problemów społecznych. Aby były one skutecznie rozwiązywane, konieczne jest podejmowanie działań kompleksowych, realizowanych przy pomocy wszystkich podmiotów funkcjonujących w państwie.
W związku z postępem cywilizacyjnym coraz więcej zadań w zakresie realizacji postulatów ochrony środowiska przypisuje się administracji publicznej. To na niej ciążą najważniejsze obowiązki w zakresie realizowania czy respektowania w terenie założeń ustawodawcy. Dlatego też administracja publiczna, wyposażona w aparat przymusu, może w sposób władczy i stanowczy zabezpieczać przed niekorzystnym wpływem na środowisko. Powszechne korzystanie ze środowiska przysługuje każdemu w celu zaspokojenia potrzeb osobistych oraz gospodarstwa domowego, w tym także wypoczynku oraz uprawiania sportu, o ile nie obejmuje użycia instalacji (art. 4 ustawy Prawo ochrony środowiska).
*
Administrację publiczną w RP, w tym administrację ochrony środowiska, cechuje dualizm oznaczający wykonywanie jej nie tylko w sposób bezpośredni przez podmioty państwowe, lecz także pośrednio – przez samorząd terytorialny – utworzony przez państwo i przez nie wyposażony w kompetencje publicznoprawne dla wykonywania w sposób samodzielny powierzonych zadań publicznych. Samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej. Przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność (art. 16 ust. 2 Konstytucji RP). W myśl postanowień art. 163 Konstytucji RP samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne niezastrzeżone przez Konstytucję RP lub ustawy dla organów innych władz publicznych. Samorząd terytorialny w RP funkcjonuje w układzie trzystopniowym, powiązany celami, zadaniami, funkcjami i kompetencjami z jednostkami zasadniczego podziału terytorialnego (P. Wilczyński, Cele reglamentacji korzystania ze środowiska, (w:) P. Korzeniowski, I. Wieczorek (red.), Reglamentacja korzystania ze środowiska jako funkcja administracji samorządowej, Łódź 2018, s. 28.)
Według przepisu z art. 367 ustawy Prawo ochrony środowiska organami ochrony środowiska są m.in.:
- wójt, burmistrz lub prezydent miasta;
- starosta;
- sejmik województwa;
- marszałek województwa;
- wojewoda.
Przepis przedmiotowy zawiera zamknięte wyliczenie organów administracji publicznej uznawanych przez ustawę za „organy ochrony środowiska”, zatem organy powołane do wykonywania zadań z zakresu ochrony środowiska przewidywanych ustawą. Konstrukcyjnie przepis ma charakter wyliczenia zamkniętego, co sugerowałoby, że żaden inny organ takiego charakteru już nie ma. Tak jednak nie jest. Szczególną wątpliwość budzi ujęcie w wyliczeniu tylko jednego z organów stanowiących samorządu, w postaci sejmiku województwa, a pominięcie rady gminy (miasta) czy rady powiatu. Ustawa przyznaje natomiast tymże organom konkretne i istotne zadania związane z ochroną środowiska, chociażby polegające na przyjmowaniu programów ochrony środowiska (które zresztą sejmik też przyjmuje). Wątpliwości te dają podstawę niektórym autorom do kwestionowania konstrukcji wyliczenia zamkniętego (np. K. Gruszecki, Prawo ochrony środowiska. Komentarz, Warszawa 2016, kom. do art. 376), w szczególności w kontekście traktowania tego wyliczenia jako zamknięcia możliwości wykonywania zadań o takim charakterze przez inne organy, niż w przepisie wyliczone.
*
W układach organizacyjnych samorządu terytorialnego natomiast wskazanie, że organem ochrony środowiska jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta, starosta czy marszałek ma znaczenie o tyle istotne, że pozwala na stwierdzenie, iż przyznane im w tym zakresie kompetencje mają charakter wyłączny, nie mają prawa ingerencji w ich wykonywanie ani rada, ani zarząd. W pierwotnej wersji przepisu pominięto w wyliczeniu marszałka województwa, któremu ustawa od początku przyznawała dość istotne kompetencje nadzorczo-kontrolne, związane zwłaszcza z funkcjonowaniem systemu środków ekonomicznych. Ta niekonsekwencja została usunięta nowelizacją obowiązującą od 1 stycznia 2008 roku, co bezpośrednio wywołane zostało przekazaniem marszałkowi szeregu kompetencji dotychczas obciążających wojewodę. W ten sposób z kolei wojewoda zdecydowanej większości kompetencji z ustawy wynikających został pozbawiony, pozostawiono mu bardzo nieliczne kompetencje związane z zapobieganiem poważnym awariom; w konsekwencji określanie wojewody mianem „organu ochrony środowiska” wydaje się w tej chwili niespecjalnie celowe, chyba żeby wziąć pod uwagę jego ogólne funkcje związane z kontrolą i nadzorem nad organami administracji rządowej i samorządowej oraz funkcje związane z pełnieniem roli reprezentanta Rady Ministrów na terenie województwa. W tych ogólnych zadaniach mieszczą się oczywiście także zadania związane z ochroną środowiska.
*
Jak słusznie podkreśla się w Komentarzu do ustawy Prawo ochrony środowiska – w rozumieniu przepisów ustrojowych wójt jest organem wykonawczym gminy, ma więc od tej strony patrząc – samodzielność ustrojową, jest organem samorządu gminnego. Z kolei starosta i marszałek są od strony ustrojowej przewodniczącymi organów wykonawczych powiatu i województwa w postaci zarządów. Wójt (burmistrz czy prezydent miasta), starosta i marszałek, wykonując zadania z zakresu administracji publicznej poprzez wydawanie decyzji administracyjnej w rozumieniu KPA mają charakter organów administracji publicznej (art. 1 pkt 1 KPA).
*
Drugą bardzo istotną uwagę jest to, że w oparciu o treść przepisów materialnych adresujących określone zadania do „organów ochrony środowiska” pojęcie to używane jest w gruncie rzeczy pomocniczo, nie ma znaczenia dla kwalifikowania określonych organów do ich wyodrębnionej grupy, wyodrębnionej ze względu na specyfikę wykonywanych zadań. Pojęcie jest używane tylko wówczas, gdy chodzi o zaadresowanie danej kompetencji do więcej niż jednego organu, a wskazanie konkretnego odbywa się już za pomocą dodatkowych kryteriów. Chodzi więc w gruncie rzeczy o pewne uproszczenie techniki konstruowania niektórych przepisów, a nie o wyodrębnienie grupy organów o specyficznych zadaniach – jak podkreśla komentator. I tak np. do wydawania decyzji nakładającej na prowadzącego instalację lub użytkownika urządzenia obowiązek prowadzenia w określonym czasie pomiarów wielkości emisji wykraczających poza obowiązki o których mowa w przepisach, właściwym organem jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta (dla osób fizycznych niebędących przedsiębiorcami w przypadku zwykłego korzystania ze środowiska).
Przy opracowaniu skorzystałam z:
M. Dacko, M. Jakubik-Grzybowska, I. Łącka. A. Malkowski, A. Oleńczuk-Paszel, A. Płonka. M. Śpiewak-Szyjka, Ochrona środowiska i przyrody – wybrane aspekty prawne i ekonomiczne dotyczące JST, Warszawa 2020,
M. Górski, M. Pchałek, W. Radecki, Prawo ochrony środowiska. Komentarz. Wyd. 3, Warszawa 2019
